Maretta sul demanio, come capirne qualcosa in più.
A Marciana Marina, Porto Azzurro e Portoferraio la gestione del demanio genera forti contrasti politici che sono spesso condotti citando leggi e normative sconosciute ai non addetti ai lavori, cerchiamo di capirne qualcosa in più, tirando in ballo meno giurisprudenza possibile, nella speranza di dare al lettore un’illustrazione che lo possa aiutare a formarsi una propria opinione senza doversi ridurre, come spesso accade, a fare una sorta di tifo per una parte o per l’altra senza avere nessuna idea circa la reale materia del contendere.
Da qualche anno ormai, i Comuni si sono sostituiti alle Capitanerie di Porto nella gestione del demanio marittimo. Ciò è avvenuto in ossequio alle modifiche della Costituzione realizzate nel 2001 allo scopo di aumentare l’autonomia degli enti locali, una sorta di antipasto della vera e propria riforma in senso federalista della nostra nazione.
Nel pensiero del legislatore, il decentramento delle attività amministrative avrebbe dovuto condurre ad una gestione più aderente alle necessità delle comunità locali con un miglioramento complessivo della funzione pubblica con soddisfazione delle legittime aspettative dei cittadini e delle imprese.
Contrariamente alle premesse fin qui espresse dobbiamo però registrare che i contenziosi in materia di demanio marittimo sono invece esplosi proprio a partire da questo passaggio di competenze.
Ciò è dovuto principalmente al fatto che i Comuni hanno, in molti casi, assunto la gestione del demanio marittimo in funzione di un neppur troppo celato interesse a trarre un utile economico dalla stessa, tradendo quindi le aspettative del legislatore che gli ha trasferito tale competenza perché facessero l’interesse delle comunità locali e non il proprio.
Ma come fanno i Comuni a guadagnare dalla gestione del demanio? Il sistema si basa sull’istituto della concessione demaniale e della relativa sub-concessione, vediamo come funziona il tutto.
Il demanio marittimo è riconducibile alla categoria dei beni pubblici, cioè quei beni finalizzati a soddisfare interessi generali, appartiene allo Stato ed è riservato all'uso pubblico, indistinto, a favore della collettività, dunque i Comuni non ne sono proprietari ma soltanto i gestori, possono disciplinarne l’uso mediante ordinanze e possono, attraverso atti di concessione demaniale marittima, concederne porzioni ad un utilizzo riservato dietro il pagamento, da parte del Concessionario (colui che ottiene il bene demaniale in concessione), di un canone che viene versato allo stato (che ne è il proprietario).
Sembrerebbe di aver fatto confusione dicendo prima che i Comuni lucrano dalla gestione del demanio e poi che i relativi canoni concessori vengono pagati allo stato, tutto si chiarisce introducendo un ulteriore concetto, quello della sub-concessione, con la quale il Concessionario cede (a titolo ovviamente oneroso) ad un Sub-concessionario l’utilizzo riservato del bene da egli stesso precedentemente ricevuto in concessione.
Siamo arrivati al punto: i Comuni fanno richiesta a sé stessi (che ne sono amministratori) di ottenere in Concessione porzioni di demanio (pagando il relativo canone allo Stato) per poi sub concederle a terzi guadagnando sulla differenza tra il canone che incassano dal Sub-concessionario e quello che pagano allo Stato; poiché per concessioni di pregio (all’interno di porti, ad esempio) la differenza tra il valore di mercato ed il canone stabilito dallo Stato assume un’ingente rilevanza, i Comuni possono guadagnare con questo “giochetto” un sacco di soldi.
Astenendoci da giudizi di merito, sia legale che politico, vediamo di spiegare nel seguito perché questo modo di procedere ha ingenerato tanto contenzioso amministrativo culminando, in alcuni casi (Porto Ercole, Porto Azzurro), con interventi della giustizia amministrativa che ha giudicato opportuno annullare numerosi atti prodotti dai Comuni.
Il primo interrogativo che sarebbe spontaneo porsi è il seguente: se la concessione di un determinato bene demaniale, oltre ad essere richiesta (a sé stesso) dal Comune, interessa anche ad una o più imprese o privati cittadini che ne fanno anch’essi domanda, cosa succede?
La legge prevede che le varie domande debbano essere comparate per stabilire quale tra esse garantisca un utilizzo del bene demaniale più rispondente all’interesse pubblico e, a parità di questo requisito, che la concessione vada al migliore offerente; questi finirebbe dunque, in questo caso, per pagare un canone maggiore rispetto a quello stabilito dalle relative tabelle redatte dallo Stato.
Avrete già capito che se il Comune, che è arbitro di questa competizione, figura esso stesso nel novero dei partecipanti, può sorgere qualche dubbio in merito alle garanzie di imparzialità della sua azione amministrativa, secondo un principio sancito sia costituzionalmente che dalla sovraordinata normativa europea.
Vale la pena di segnalare che alcune Regioni (es. Emilia Romagna) hanno eliminato il dubbio alla radice con una legge regionale la quale stabilisce che qualora un Comune voglia la concessione di un bene demaniale da esso stesso amministrato, non possa farne richiesta a se stesso per poi auto-concederselo ma che in tal caso la potestà amministrativa venga trasferita alla Regione stessa che diviene in forza di tale norma l’arbitro super partes che può meglio garantire l’imparziale valutazione di domande concorrenti rispetto a quella del Comune.
La nostra Regione non ha ancora ritenuto opportuno dotarsi di una siffatta norma denotando, come purtroppo testimoniato anche in altri settori, un complessivo scadere della propria qualità amministrativa culminato nel triste record nazionale di citazioni in giudizio da parte della Corte dei Conti per l’anno 2009 con un vertiginoso aumento, per lo stesso anno, di denunce per casi di corruzione e concussione.
Torniamo al problema delle concessioni per evidenziare un’altra potenziale stortura che si è venuta a creare con il passaggio amministrativo ai Comuni. Il regime concessorio del demanio marittimo ha sempre rappresentato un’eccezione rispetto all’uso pubblico indistinto, garantendo in tal modo il mantenimento di ampie zone portuali destinate ai cosiddetti “usi pubblici del mare” quali, ad esempio, la pesca o il trasporto di merci e persone. A fronte del guadagno realizzabile dai Comuni con il meccanismo già descritto, si è venuto quindi a creare un forte conflitto di interessi tra questi e gli esercenti di attività del tipo sopra descritto; nella loro ansia di guadagno, poiché ai Comuni conviene (auto)concedersi il maggior spazio possibile onde lucrare sulla sua sub-concessione, si è già arrivati all’eccesso per cui in alcuni porti non residua alcuno spazio “libero” da destinarsi agli usi pubblici di cui sopra, tale condizione determina l’inevitabile avviarsi di contenziosi amministrativi a ripetizione.
Un’ulteriore criticità creatasi da questa abnorme acquisizione di spazi in concessione da parte dei comuni è determinata dalla loro convenienza a contrarre il rapporto di sub-concessione con un unico soggetto per non dover ricorrere a svariate gare d’appalto (una per ogni frazione di sub-concessione).
Vediamo perché ciò causa problemi. La parsimonia con la quale la Capitaneria di Porto concedeva piccole zone in concessione, ha storicamente determinato lo sviluppo, per lo più, di piccole attività di gestione di ormeggi o campi boe; il territorio quindi non esprime forze economiche e finanziarie di sufficiente entità per competere all’ottenimento delle grandi aree portuali messe a gara dai Comuni che finiscono per favorire l’ingresso sul mercato (in modo spesso devastante per le piccole aziende locali) di imprese alloctone, negando a quelle di casa propria uno sviluppo legittimamente atteso e meritato. E’ chiaro che, anche questo profilo induce molteplici contenziosi stante la soddisfazione di un unico soggetto e la contestuale delusione di molti.
Terminiamo questa breve descrizione con una ulteriore considerazione che prende forma dalle profonde differenze registrate tra le modalità di gestione del demanio che erano proprie delle Capitanerie di Porto e quelle, attuali, dei Comuni; tutti saremmo naturalmente portati a pensare che avvicinando i centri del potere al cittadino l’amministrazione dovrebbe trarne giovamento perché più consapevole delle sue aspettative ed esigenze, l’evidenza dei fatti sembrerebbe dire che non è così alla luce di inevitabili personalismi che proprio dall’eccessiva vicinanza prendono forza rimarcando nettamente come il valore dell’imparzialità nell’azione pubblica sia forse il più irrinunciabile e come tale imparzialità si riveli direttamente proporzionale alla distanza dei centri di potere dalle comunità dei cittadini.
